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自然保育 / 國際公約

海洋保育法

一、國際海洋保育法令

  由於過去人類認為海洋為「無主物」,因此對於海洋資源總是盡量攫取、不知節制。直到二十世紀中,當海洋資源逐漸枯竭,過去「海洋自由」的觀念才慢慢轉變,人們才重新認識海洋應為「共有物」,該是全人類的共同財產,需要各國適當的保護與管理,因此逐漸研擬出國際海洋法令。國際海洋法令並不同於一般國家法令,無法強制要求每個國家遵循,一般是透過簽署公約的方式尋求各國的支持與認同。然而全球對於海洋的共識與共管對海洋保育工作甚為重要,因此亦列出討論。

二、聯合國海洋法公約(Convention on the Law of the Sea)

  1982年通過的聯合國海洋法公約,經過十年的研究討論才得以完成,被稱為「海洋憲法」,如今已有132國批准或加入該公約。聯合國海洋法公約是建立海洋綜合管理制度的重大步驟,尤其是第十二部分「海洋環境的保護和保全」中明確指出,各國雖有開發其自然資源的權利,但也應有保護和保全海洋環境的義務,並強調全球性及區域性的合作、資訊與技術的交換等等的重要性。第十二部份的論述對海洋環境破壞的復原,以及未來的保育將有極大的貢獻。

三、二十一世紀議程(Agenda 21)

  二十一世紀議程是1992年地球高峰會的成果之一,檢討人類數個世紀來過度開發環境對生態造成的衝擊,為了保育地球環境資源而提出各種策略。其中第十七章討論許多海洋保護及永續利用的方向,包括海岸地區之綜合管理及永續發展、海洋環境保護、公海海洋生物資源之永續利用及保育、海洋環境與氣候變遷不確定性之研究、國際與區域之合作協調、與小島之永續發展等六項主要內容,各會員國有責任以此六項內容為目標,共同改善並維護共有的海洋環境。

四、生物多樣化公約

  1992年,首次高峰會於里約熱內盧舉行,為了保護受威脅物種與生態系統,維護地球生物多樣性及確保天然資源的可持續使用,超過一百名國家元首通過了生物多樣化公約。此公約考量公平及責任分攤之原則,指出國與國之間應互相交流合作,包括科技合作與資金、基因資源及生態科技的轉移,以確保基因資源得以公平分配。生物多樣化公約是第一條明列各國在生物多樣化科技合作方面之義務與責任的國際法,為近年來國際法、國際關係、及環保運動中一個重要的里程碑。

五、重要溼地公約(拉姆薩爾公約)

   重要溼地公約於1971年訂定,承認人與環境互相依存,闡明溼地之基本生態功能,可調節水系、清潔水質,為化育特有動植物群落之重要棲地(尤指水鳥之棲地),並指出溼地為經濟、文化、科學及遊憩之珍貴資源,一但經破壞便難以復原。因此必須停止對濕地的侵害,以避免溼地生態的繼續喪失。溼地公約希望各國能完善地制定前瞻性之國家政策,進行溼地生態之研究,訂定相關之保育計劃,妥善地管理應營溼地生態,並鼓勵國際間的協調與合作,攜手挽救全球迅速消失之溼地生態。

六、遷移性野生動物保育公約
    (波昂公約,The Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals)

  永續發展是指「目前與未來發展所需的自然資源,不致被耗盡或劣質化的經濟成長方式與活動」。依照「世界環境與發展委員會(WCED)」於1987年發表的<<我們共同的未來>>報告中,對於「永續發展」作以下之定義:「滿足當代人的需足又不危及後代人滿足其需求的發展」。而國際自然暨自然資源保育聯盟(IUCN)等國際性組織於1991年出版的<<關心地球>>一書中,「永續發展」則被定義為:「在生存於不超出維生生態系統承載量的情形下,改善人類的生活品質」。

七、台灣海洋保育法令

  台灣過去因為戒嚴令的實施,海岸地區多半屬於禁制地帶,所以少有海洋相關開發及研究。直到民國76年戒嚴令解除之後,台灣人民始有機會重新認識環繞於家園四周、資源豐富的海洋,並逐漸開發海岸與海洋資源。然而在相關法規尚未健全、研究資訊不足的情況下,台灣的海岸海洋過度開發、並忽略生態環境的生存,造成今日許多海岸生態的消失與海洋資源的日漸減少。幸而近年來台灣環保意識逐漸抬頭,政府亦重新審視或另行訂定海洋保育相關法令,這些法令簡述如下:

  (1) 中華民國領海及鄰接區法
 

  中華民國領海及鄰接區法於民國87年公佈,目的為「維護中華民國之主權及鄰接區之權利」。此法為海洋保育法令之輔助法規,主要界定自海岸線至12海浬之海域為我國領海,這一區域為台灣所海洋相關法令之適用範圍。並規定外國船舶允許「無害通過」我國領海之條件,包括嚴禁嚴重污染行為與捕撈生物之活動,外國船舶須遵循「養護海洋生物資源」與「保全我國環境,並防止、減少和控制環境可能受到的污染」等等之規定。

  (2) 中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法
 

  中華民國專屬經濟海域及大陸礁層法於民國87年公佈,目的為「維護及行使中華民國專屬經濟海域及大陸礁層之權利」。此法亦是海洋保育法令之輔助法規,主要界定我國之專屬經濟海域為鄰接領海外側至距離領海基線二百浬間之海域。在此一海域內,我國有「探勘、開發、養護、管理海床上覆水域、海床及其底土之生物或非生物資源之主權權利」、「海洋環境保護」與「海洋科學研究」之管轄權等等權利。

  (3) 環境基本法
 

  環境基本法公佈於民國91年,旨在「提昇環境品質,增進國民健康與福祉,維護環境資源,追求永續發展,以推動環境保護」。環境基本法定位為「環境憲法」,為環保立法之根本,任何環保相關事項應優先適用該法,將環境優先概念及原則法律化,並納入民眾參與及污染者付費之精神。文中亦特別強調,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護,然若其中對於環境有不良影響或危害者之虞者,應以環境保護為優先,且全國人民、事業及各級政府皆應共負環境保護之義務與責任。

  (4)、野生動物保育法
 

  野生動物保育法於民國於民國78年6月公佈,主要目的在於「保育野生動物,維護物種多樣性,與自然生態之平衡」。此法除了保護「瀕臨絕種、珍貴稀有及其他應予保育」之保育類動物,也將所有野生動物的棲地,包括海洋生態系及河口生態系納入保護;並禁止捕獲、持有、販售、輸出即輸入保育類。海洋保育類動物包括綠蠵龜、赤蠵龜、玳瑁、椰子蟹、海獺、及所有鯨豚類動物等等。野生動物保育法是目前保育海洋瀕危動物最有力的法案。

  (5) 漁業法
 

  漁業法於民國18年公佈,19年實施,主要目的在「保育、合理利用水產資源,提高漁業生產力,促進漁業健全發展,輔導娛樂漁業,維持漁業秩序,改進漁民生活」。因此,為了「水產資源之保育」,或「環境保護之需要」,漁業法對於作業之船數、船隻噸數、漁具漁法、作業海域及時間等等都有所限制;並配合國際漁業協定,或對外漁業合作條件,以支持全球海洋保育之風潮,並確保海洋漁業資源的永續利用與發展。

  (6) 國家公園法
 

  國家公園法公佈於民國61年,其目的在於「保護國家特有之自然風景、野生物及史蹟,並供國民之育樂及研究」。其條文並規範出「可供研究生態而應嚴格保護之天然生物社會及其生育環境」為生態保護區,禁止採集標本、使用農藥及興建一切人工設施。墾丁是目前台灣唯一包括海域生態保護區的國家公園,保護區內以維護海洋生物之生存及其生育環境為主,不得任意潛水、捕捉魚類或採撈珊瑚,亦禁止排放沿岸廢水與施用化學藥劑等等。

  (7)海洋污染防治法
 

  海洋污染防治法公佈於民國89年,其目的在於「防治海洋污染,保護海洋環境,維護海洋生態,確保國民健康及永續利用海洋資源」。本法適用於中華民國管轄的潮間帶、內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域及大陸礁層上覆水域,依據各海洋管制區之海洋環境分類、海洋環境品質標準及海域環境特質,訂定海洋環境管制標準,以監測防止陸上污染源污染、海域工程污染、海上處理廢棄物污染、及船舶對海洋污染。

  (8)文化資產保存法
 

  文化資產保存法公佈於民國71年,其目的在於「保存文化資產,充實國民精神生活,發揚中華文化」。文化資產包括自然文化景觀,意指「產生人類歷史文化之背景、區域、環境及珍貴稀有之動植物」,並依據其特性區分為生態保育區、自然保留區及稀有珍貴動植物三種。在生態及自然保留區內,禁止改變及破壞原有之自然狀態;並亦禁止捕獵、網釣、採摘、砍伐或其他方式破壞珍貴稀有動植物,並應維護其生態環境。

  (9) 環境影響評估法
 

  環境影響評估法於民國88年公佈,立法目的為「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉已達成環境保護之目的」。當規劃任何開發計劃或政府政策時,即先設立環境影響評估審查委員會,以科學、客觀、綜合的立場去調查、預測、分析及評估開發行為對自然及社會環境可能之影響與範圍,並調查分析計劃執行前後之環境差異。如果開發行為對於環境有重大之負面衝擊,即應延緩計劃之執行,並須限期提出妥善之因應對策或替代方案。

  (10) 商港法
 

  商港法於民國68年公佈,旨在指導「商港之規劃、建設、管理、經營及安全」。其海洋保育相關規定在於商港區域之環境維護,商港區域內之沉船、物資、及漂流物皆須打撈清除;若經由水溝、下水道或其他流放設施排入商港水域或附近水域之廢棄物、有毒物質、污水,都應於出口處設置柵欄或防污設施,並清除所攔集之廢棄物;且在商港區域內亦禁止採捕水產動、植物,與任何污染港區之行為。另外,船舶亦不可在港區及附近海域排放有毒物質、污水、廢油或投棄垃圾;若發生意外事故,船長應依規定防止油污排泄,避免海岸及沿海區域遭受損害。

  (11) 水污染防治法
 

  水污染防治法公佈於民國63年,目的為「防治水污染,確保水資源之清潔,以維護生態體系,改善環境生活,增進國民健康」。台灣本島影響海洋水質之陸域污染源包括河川污染、港灣及船舶廢污物污染、海洋放流與海岸海域工程污染等,因此根據水污染防治法,除了改善河川污染整治之外,亦注意排放於河川及海域之廢水、污泥,是否經過妥善處理,符合水污染防治法之放流水質水量標準,並持續加強監測,以維護排入海中之水質清淨,避免危害海洋生態。

  (12) 水利法
 

  水利法公佈於民國31年,旨在指導「水利行政之處理及水利事業之興辦」,並闡明「水為天然資源,屬於國家所有」,指出水資源屬於公共財,水利事業的興辦,必須注意水資源清潔之維護;而且亦規定工廠、礦場廢水或市區污水,應經過適當處理後擇地宣洩之,如對水質有不良影響,則必須禁止其排放。另外,水道沙洲灘地不得圍墾,堤址至河岸區域內所栽種具有防止風浪功效之草木,無論公有或私有,亦不得任意採伐。

  (13) 發展觀光條例
 

  發展觀光條例旨在「發展觀光產業,宏揚中華文化,永續經營台灣特有之自然生態與人文景觀資源,敦睦國際友誼,增進國民身心健康,加速國內經濟繁榮」。本條例特別定義出「自然人文生態景觀區」,包括「無法以人力再造之特殊天然景緻與應嚴格保護之自然動植物生態環境」,如野生動物保護區、水產資源保育區、自然保留區、與生態保護區等,這些地區都必須嚴加保護,並應設置專業導覽人員,除了可提供旅客詳盡之說明,亦可減少破壞行為的發生,以維護這些特有自然生態資源。

  (14) 海岸巡防法
 

  海岸巡防法公佈於民國89年,主要維護「台灣地區海域及海岸秩序,與資源之保護利用,確保國家安全,保障人民權益」。巡防機關掌管之海洋保育事項包括海洋事務研究發展、海洋災害救護、漁業巡護及漁業資源維護、與海洋環境保護及保育相關事項等。海岸巡防署為台灣目前唯一與海洋及海岸管理相關之執法機關,執行涵蓋保育類動物走私、盜獵海洋保育類動物、以及處理重大海洋油污染等海洋保育工作,未來將更加強提昇海洋污染處理能力,以保護生態環境。

  (15) 海岸法(草案)
 

  海岸法為海岸管理之基本母法,旨在「補充現行海岸管理之不足與衝突,並藉以建立海岸地區之管理組織體系,以為指導海岸地區之合理利用,有效管理海岸土地之開發與保育,防治海岸環境災害,達到國土保安之目的」。內政部於民國八十年左右開始研擬海岸法,期望以專責專法之體制,整合海岸地區相關事務,俾使海岸資源與環境得供永續之利用。重點包括指定海岸管理之專責機關、設置海洋保護區、建立海岸地區基本資料庫、從事海洋研究、建立使用開發許可制度等等,以落實海岸管理目的。

  (16) 美國之海洋保育法令
 

  所謂他山之石可以攻錯,美國自第二次世界大戰認知到海洋的重要性之後,於1970年代開始積極從事於海洋相關研究,與包括保育在內等海洋法令的制定。三十多年來,美國不但不斷因應時代變遷修定這些法令,更成立一專責機關,國家海洋及大氣署(National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA),負責整合國家海洋相關事務,美國數十年來研擬及執行海洋法令的經驗,可給台灣作為一個很好的參考。以下僅就海岸地區管理法、瀕危物種法案、與海洋哺乳動物保育法進行討論。

  (17) 國家環境政策法(National Environmental Policy Act)
 

  美國國家環境政策法之目的在於促進人類與環境間豐饒且令人愉悅之和諧,努力防止或減少對環境與自然生命的傷害,並增進人類之健康與福祉。此法揭示了充分了解生態系及自然資產對全民福祉與發展之重要性,與每一世代均應為其後代子孫保管環境之義務,允許合理使用環境,但須維護自然資源之永續發展。因此建議當進行可能對人類環境產生影響之規劃及決定時,應設置環境品質委員會加以協商討論,確定適切之方法與程序,以避免危害環境。

  (18) 海岸地區管理法(Coastal Zone Management Act)
 

  海岸地區管理法於1972年頒布,主要目的在鼓勵各海岸州政府保存、保護、發展、並儘可能復育或提昇海岸自然資源之價值,包括溼地、河口、沙灘、瀉湖、與珊瑚礁生態等等。此法案之特點之一為其非強制性,然而若州政府願意參與,美國聯邦政府會給予財政上的援助。此法案另一特點為確保州海岸管理計劃的一致性,一旦各州的海岸管理計劃通過之後,其他各級單位包括聯邦政府的海岸管理計劃,都必須以州計劃為依歸,不得與其相牴觸。此項特點大大地強化了海岸管理的整合性,可避免浪費許多無謂的時間與資源。

  (19) 瀕危物種法案(Endangered Species Act)
 

  瀕危物種法案於1973年通過,主要目的在保育受威脅的與瀕危的植物、動物、與其棲地。美國魚類與野生動物局(Fisk and Wildlife Service)現已列出632種瀕危物種與190種受威脅的種類。此法禁止騷擾、傷害、捕獵、收集、或追捕(總稱為take)這些物種,並亦禁止任何傷害其棲地之行為;另外,進出口這些物種也是違法的。其中受威脅及瀕危的海洋物種包括海龜,藍鯨、露脊鯨、大翅鯨等大型鯨,瓶鼻海豚、港灣屬海豚、北方海獅、僧海豹等小型哺乳動物,另外還有太平洋鱈魚、銀鮭魚等等。

  (20) 海洋哺乳動物保護法(Marine Mammal Protection Act)
 

  海洋哺乳動物保護法頒布於1972年,主要目的在於保育及管理海洋哺乳動物,包括鯨豚類與鰭腳類,保護其所有種類免於騷擾、捕獵、與傷害。此法為減少漁鯨豚誤捕奠定了管理制度,規範野外科學研究,制定了海洋哺乳動物展示的基本要求,並規範海洋哺乳動物及其相關產聘的進出口等等。然而許多人認為此法偏愛海洋哺乳動物(species preference),質疑不該不論其瀕危與否,特別立法僅僅保護某些物種;加上美國禁止違反此法而捕捉之魚類進口,海洋哺乳動物保護法迄今仍引發許多爭議。

  (21) 永續漁業法(Sustainable Fisheries Act)
 

  1976年之漁業保育管理法(Magnuson Conservation and Management Act)於1996年正式修訂為永續漁業法,旨在保護健康之魚群,以維護商業性及娛樂性漁業之永續發展。保育工作有二部份:保育與管理,漁業監測與研究,內容包括保護魚群之重要棲地、終止商業魚種的濫捕,重建因濫捕而衰微之漁業產業,減低非商業魚種之誤捕,並重整漁業管理。此法目前保育約201種魚種,並管理高度遷移性魚種(highly migratory species),北太平洋與西北大西洋漁業,與規劃漁業管理計劃等等課題。

  (22) 淨水法(Clean Water Act)
 

  由於逐漸憂心水質污染影響大眾健康,美國政府於1972年頒定淨水法,主要目的在恢復及維持美國水體之化學、物理、及生物方面的完整性。為了達到此項目標,淨水法致力於維護一個可以支持水環境及鄰近生態之健康生存、並提供大眾一個乾淨之親水環境的良好水質。淨水法不但建立了管理廢污水排放之制度,設定了地表水之水質標準,並嚴格執行許多規範與計劃以管理水質,可說是美國水質保育工作之里程碑。

  (23) 建立全面性永續發展推動組織及決策機制
 

  經由對一個地區的發展趨勢的掌握,而透過指標的發布與宣傳,也傳遞給決策單位及一般民眾訊息,哪些發展是無法持續而需加以改變的。此時需要主動促使工作能由推動小組擴大到網狀的面向,再由此網點推動全民配合共同行動,以將此運動真正的植根社會。全面性的推動組織應由行政部門、學者專家組成的推動小組來主導,邀集工商業代表、環保團體、民意代表、學者專家、其他非政府組織等行動主體,以圓桌會議的方式召集在一起,共同規劃永續發展的行動方案,帶動各級行政部門、企業、民眾動員起來落實行動。

  (24)海洋保護、研究、與保護區法
   (Marine Protection, Research and Sanctuaries Act)
 

海洋保護、研究、與保護區法公佈於1972年,主要管理海洋傾拋廢棄物之行為,支持相關研究計劃,並提供給海洋生物保護區設計與規範之參考。此法亦稱為海拋法(Ocean Dumping Act),文中建立了海拋之許可制度,嚴格規定海拋地點與條件,限制傾拋海中之廢棄物種類,以避免危害人類健康與福祉、海洋環境與生態、以及海洋經濟發展之可能性;並奠定了海洋生物保護區計劃,以保護重要海域環境之保育、娛樂、生態、與美質價值。